ISSN: 1130-2887 - eISSN: 2340-4396
DOI: https://doi.org/10.14201/alh.29179

Enfoques de política exterior norteamericanos vs. latinoamericanos: niveles y unidades de análisis

North American vs. Latin American Foreign Policy Approaches: Levels and Units of Analysis

Mario Urueña Sánchez mario.uruena@urosario.edu.co 1

Héctor Olasolo hector.olasolo@urosario.edu.co 1

Clara Hernández Cortés clara.hernandez@urosario.edu.co 1

1 Universidad del Rosario

Envío: 2022-05-19

Aceptado: 2023-01-12

First View: 2023-03-02

Publicación: 2023-04-03

RESUMEN: Este artículo contrasta el entendimiento de la academia latinoamericana de la interacción de niveles y unidades de análisis de política exterior con el de sus homólogos norteamericanos. La metodología para dar alcance a este objetivo se soportará en análisis documental de fuentes académicas. Se concluye que la actualización en los debates contemporáneos y la reconstrucción de redes académicas son pasos deseables a seguir de parte de los estudiosos latinoamericanos en busca de ofrecer propuestas innovadoras.

Palabras clave: análisis de política exterior; enfoques norteamericanos; enfoques latinoamericanos; niveles de análisis; unidades de análisis

ABSTRACT: This article contrasts Latin American academics understanding of the interaction of levels and units of foreign policy analysis with that of their North American counterparts. The methodology to achieve this objective consists of a documentary analysis of academic sources. It concludes that updating of contemporary debates and reconstructing academic networks are desirable steps to follow for Latin American scholars in search of offering innovative proposals.

Keywords: foreign policy analysis; North American approaches; Latin American approaches; levels of analysis; units of analysis

I. introducción[1]

¿Cómo visualizan los académicos del centro y de la periferia el lugar y la relación de sus países con el mundo? Esta pregunta parte de reconocer la inocultable influencia que en el mundo académico contemporáneo tienen las comunidades epistémicas occidentales. En el caso de la disciplina de las Relaciones Internacionales (RRII) y del Análisis de Política Exterior (APE) esta geoepistemología es aún más restrictiva puesto que delimita esta atribución hacia algunos pocos países europeos, a Estados Unidos (EE. UU.) y Canadá como focos hegemónicos del estudio de estos saberes. En tal escenario, los académicos de otras latitudes han sido relegados a ser apropiadores, adaptadores y, en menor proporción, a buscar su innovación en enfoques poscoloniales.

Tan abrumadora resulta esta hegemonía que, en lo referente al APE, los enfoques de origen norteamericano han sido interpretados por sus autores y seguidores como modelos universales o tradiciones inmutables, sin que la especificidad de cada contexto o el rol de los Estados en el sistema medien en su concepción o aplicación. Conforme a esta lógica, la extrapolación de las experiencias de estos lugares debe ser entendida como una pauta a seguir por todos los demás. Al ser percibida América Latina como la zona de influjo por excelencia de los EE. UU., se da por sentado para algunos que la geoepistemología norteamericana se proyectaría sin reservas hacia la comunidad académica al sur de su frontera. Sea para reivindicar, sea para criticar, el sentido común dominante apuntaría a posicionar los enfoques norteamericanos como el eje del debate en los centros de formación en APE latinoamericanos. Este artículo apuesta por diseccionar las similitudes y discrepancias entre la comunidad epistémica latinoamericana y lo preestablecido por sus vecinos del norte.

Para hacer esta disección, se comparte la perspectiva del «problema de nivel de análisis» de Hollis y Smith (1990). Esta perspectiva se inclina por rastrear si el comportamiento de los sistemas responde al comportamiento de las unidades de análisis que lo componen o viceversa. En lo relativo a los niveles de análisis, se tomará en principio la propuesta de Deciancio y Míguez (2020), para quienes existen cuatro niveles del sistema internacional: el global (sistema interestatal y multiplicidad de actores estatales y no estatales que rebasan las fronteras estatales), el de los Estados pares, el del Estado como relación social (relaciones de fuerza entre segmentos sociales y de este con la sociedad civil) y el de actores e ideas (dirigencia política, burocracias, grupos de presión, laboratorios de ideas y circulación de conocimiento e ideas que son socializados y cuestionados por otros actores sociales). Para efectos de simplificación, este artículo unirá los dos primeros niveles bajo el rótulo «visiones desde arriba de la
política exterior» y hará lo propio con los otros dos con la etiqueta «visiones desde abajo
de la política exterior». Además, la disección propuesta hará un esfuerzo por caracterizar las unidades de análisis que se irán encontrando en el transcurso de esta revisión. Así, el objetivo de este artículo será el de contrastar el entendimiento que tiene la academia latinoamericana de la interacción de niveles y unidades de APE con el de sus homólogos norteamericanos. Al perfilarse como una disertación teórica, la metodología de este artículo privilegiará el análisis documental de monografías académicas.

II. ANÁLISIS DE NIVELES Y UNIDADES DE LOS ENFOQUES DE ORIGEN NORTEAMERICANO

Aunque se puede calificar a la norteamericana como la visión hegemónica de la política exterior, a pesar de que entre sus exponentes existen más similitudes que discrepancias, realizar una clasificación de enfoques no cuenta con un consenso. Autores relevantes en este campo como Hudson y Day (2019) cierran el debate entre racionalismo y cognitivismo mientras otros como David (2015) organizan las visiones desde arriba y desde abajo de la política exterior en torno a cinco enfoques del APE: sistémico, utilitarista, societal, burocrático y cognitivo. Este artículo tomará como referencia esta última clasificación.

II.1. Las visiones norteamericanas «desde arriba» de la política exterior

Al realizar el recorrido por el enfoque norteamericano de APE salta a la vista que, en sus versiones tradicionales, prevalecen los Estados y sus dirigentes como unidades de análisis. Estados y dirigentes provenientes del propio Estado hegemónico o de otros Estados de similar capacidad (aliados o revisionistas), sin preocuparse de las demás unidades estatales. Esta óptica se hace aún más clara en los enfoques sistémico y utilitarista del APE.

Entre los enfoques estudiados, el sistémico es el que examina la política exterior conforme a una visión «desde arriba». De los autores de referencia, destaca la escuela neorrealista de las RRII, cuyos principales exponentes Waltz, Gilpin, Walt y Mearsheirmer conciben la estructura y la organización del sistema como variables explicativas de la configuración de
la política exterior de los Estados (y en general el margen de maniobra con el que cuentan para hacer valer sus preferencias) porque estos están sujetos a la presión de fuerzas estructurales que los restringen, con independencia de que se trate, o no, de una potencia hegemónica como los EE. UU. (David, 2015).

Las unidades de análisis en el enfoque sistémico son limitadas en su agenciamiento porque las interacciones a nivel interno entre el Estado y los diferentes actores (o entre estos actores entre sí) son irrelevantes al momento de perfilar una política exterior en uno u otro sentido. Tampoco parecen tener gran importancia las interacciones entre Estados (sean entre potencias, entre estas y países periféricos o entre estos últimos) o entre Estados y otros actores aparentemente relevantes del sistema internacional, como las organizaciones internacionales o las corporaciones transnacionales (las cuales tienen un agenciamiento residual en la política internacional). Para el enfoque sistémico, el sistema, su estructura, su organización y sus reglas internas ejercen una influencia irresistible sobre los Estados, dando la impresión de ser lo único a tener en cuenta por los estudios internacionales, tanto para dar explicación a la conducta de los Estados como para fijar sus preferencias, con independencia de su poder.

Por otro lado, el enfoque utilitarista retoma preceptos de la microeconomía, en especial de la Teoría de la Acción Racional, respecto de la obtención y socialización de la información, procurando ofrecer una amplia red de unidades para lograr este propósito. Amplitud que, sin embargo, termina quedando reducida a un pequeño grupo de individuos, quienes deben asumir la responsabilidad de encontrar el resultado óptimo. Específicamente, el liderazgo recae en el cuerpo ejecutivo de los Estados compuesto por burócratas encargados de surtir la información para la toma de decisiones y de implementar estas una vez adoptadas (Mintz, 2004).

Al traer este enfoque de elección racional a la disciplina de las RRII, se apunta a los paradigmas realista y liberal como sus principales receptores. A pesar de los matices, la idea compartida por ambos de un sistema internacional anárquico, semejante a un mercado imperfecto por la escasez de información disponible, genera la necesidad de investigar las influencias de la estructura del sistema para explicar los resultados de política exterior. Para las visiones neorrealistas y realistas neoclásicas, la metodología de este enfoque también es valiosa para evaluar el poder relativo de los Estados hacia otros Estados aliados o revisionistas. El enfoque utilitarista plantea entonces una propuesta sugestiva para los decisores al simplificar la complejidad de los elementos externos al agenciamiento estatal, identificar y priorizar los objetivos políticos que deben seguirse y seleccionar los medios disponibles para cumplir con estos objetivos sin incurrir en costos inaceptables (Alden y Aran, 2016).

Aunque el Estado y sus dirigentes suelen ser el eje de estas visiones «desde arriba» del APE norteamericano, estas no desconocen a otros actores relevantes. En este enfoque, el sistema internacional hace una transmutación de nivel de análisis a una unidad de análisis. Este precepto es aún más explícito en el enfoque sistémico, el cual considera que la estructura del sistema internacional, condicionada por una serie de elementos como la naturaleza del equilibrio de las potencias, constriñe el campo de acción diplomática de los Estados. Al moderar la relevancia de la influencia de los factores domésticos en los procesos de toma de decisiones, se privilegia la manera en la que los Estados se «insertan en el sistema» como el criterio que explica de modo más satisfactorio su orientación en materia de política exterior (David, 2015).

Un enfoque intermedio, pero con mayor cercanía a las visiones «desde arriba» de la política exterior, es el societal. Hudson y Day (2019) afirman que este enfoque prioriza los atributos nacionales de cada Estado como variables que afectan su política exterior y la toma de decisiones. Retomando la idea tradicional (realista) de los factores de poder de los Estados, los exponentes de este enfoque identifican siete factores preponderantes para delinear el comportamiento y las estrategias de los Estados en el sistema internacional: extensión territorial, recursos naturales, geografía, demografía, sistema político, capacidad militar y capacidad económica.

En esta perspectiva, autores como Kennedy (2004) hacen revisión histórica de las potencias hegemónicas desde el siglo XVI hasta la actualidad, revelando la existencia de ciertas variables identitarias, tecnológicas, militares y económicas para dar cuenta del ascenso y el declive de las grandes potencias. Todas estas variables son tenidas en cuenta para desarrollar su concepto de poder relativo, utilizado para contrastar el poder de los EE. UU. con el de sus competidores (China, Japón, Unión Europea y Unión Soviética) durante su ciclo hegemónico. Como resultado, la supremacía de una gran potencia durante sus conflictos de corto o largo plazo con sus rivales se correlaciona marcadamente con el acceso a los recursos naturales disponibles y la solidez económica. Jentleson (2000) subraya la necesidad de realizar un análisis multicausal de los factores de poder, que se combinan para guiar la política exterior de los Estados, y en particular de los EE. UU. Consecuentemente, la política y las instituciones domésticas se combinan con factores como la ideología, la demografía, la tecnología, la historia y la geopolítica, con el fin de moldear las preferencias de los decisores de la potencia hegemónica.

II.2. Las visiones norteamericanas «desde abajo» de la política exterior

Las visiones «desde arriba» del APE comprenden la anarquía del sistema internacional a través de la metáfora de las «bolas de billar». Solamente el entorno (estructura), la interacción de las bolas entre sí (Estados) y quienes las conducen (dirigentes) son los elementos dignos de ser observados. Esta perspectiva de los Estados como actores unitarios y racionales es cuestionada por las visiones «desde abajo» del APE (enfoques burocrático y cognitivo).

El enfoque burocrático rompe la noción del Estado como una «caja negra» para observar las dinámicas internas. En él, los jugadores (fuerzas políticas y sociales domésticas como los empresarios, científicos y congresistas) son actores de considerable importancia, ya que por su experiencia o poder de influencia pueden guiar el resultado burocrático y determinar la orientación de una política exterior. Incluso, la correlación de fuerzas de estos jugadores puede llevar a manipular el sistema de decisión, pasando por encima del interés nacional de los Estados. Según Bernstein, Allison y Zelikow (1999), este enfoque se funda en la idea del Estado como un conjunto de estructuras más o menos organizadas. La decisión en política exterior es el fruto de una negociación entre grupos de personas del aparato de gobierno. Son entonces los intereses organizacionales los que predominan y guían la política exterior, no el interés nacional. Las políticas burocráticas son «una intersección compleja de dinámicas de grupos pequeños, fuerzas políticas domésticas, y las características personales de individuos relevantes» (Hudson y Day, 2019, p. 106). Estas políticas están basadas en grupos gubernamentales creados en circunstancias normales (es decir, no específicamente para resolver contingencias), que tienen relaciones de poder complejas, pero generalmente predecibles. Lo importante es el desarrollo de mecanismos de predicción del comportamiento de sus agentes, cuyas actuaciones, si bien son siempre complejas, se pueden, al fin y al cabo, entender.

Mintz y De Rouen (2010) caracterizan a la teoría burocrática por la influencia de instituciones amplias y complejas en la toma de decisiones. En este modelo no existe un plan maestro que compartan todos sus miembros, de manera que la toma de decisiones se produce en el contexto de una competencia política por influencia. Así, los resultados «emergen a través de un espacio político abstracto, y no un procedimiento de decisiones formal que se fundamente en una cadena de mando» (p. 70). En este esquema es común que el jefe nominal imponga un plan de acción genérico y sin cronograma, que no tiene contenido preciso, y que se va definiendo por las concesiones realizadas a diferentes actores con poder.

El enfoque cognitivo toma distancia de las visiones económicas de la política exterior y se acerca al campo de la psicología, especialmente a las teorías cognitivistas. Estas teorías cuestionan la idea misma del actor racional sobre la cual se basa el modelo utilitarista al juzgar su imposibilidad de llevarla a la práctica. Se considera que los procesos cognitivos no pueden ser considerados como «irracionales», sino que son interpretaciones realistas del modo en que la mente humana discierne entre diferentes alternativas de decisión. Esto permite conocer tanto los sesgos y errores que son característicos de la incapacidad de la mente para realizar los extensos cálculos que requiere el modelo racional como sus sugerencias de atajos para orientar las decisiones hacia determinadas opciones (Mintz, 2004).

El enfoque cognitivo centra sus análisis en la psicología de los tomadores de decisiones. Análisis que inicia desde la reconstitución del universo de estos actores y de la manera en que definen una situación particular. Para este enfoque, los decisores se apoyan consciente o inconscientemente en atajos mentales para intentar simplificar la realidad y hacerla más manejable para sus propias mentes (David, 2015). Estos individuos terminan sobrecargados por una excesiva demanda de procesamiento de información, que se caracteriza por su poca fiabilidad, su escasez y por la presión de tiempo para llegar a un resultado. A causa de esto, los sesgos cognitivos pueden permitir decisiones más rápidas, pero también pueden contribuir a errores de juicio y limitan la capacidad para encontrar soluciones racionales. Los sesgos no significan que todas las decisiones estén sesgadas, sino que tales sesgos juegan un papel importante y sistemático en determinadas condiciones (Yetiv, 2013).

Se puede afirmar que la política exterior en la visión del enfoque cognitivo recae en el agenciamiento de los individuos en posiciones de liderazgo. Más concretamente, en sus matrices mentales a partir de las cuales identifican los problemas de política exterior, emiten juicios sobre los mismos y actúan con base en la información recopilada. En el trasfondo de estas decisiones y actuaciones se hallan las experiencias, las perspectivas y las limitaciones de cada uno de los líderes individuales de los Estados, y la influencia que tienen estas en el proceso de toma de decisiones. Varios factores psicológicos juegan un papel relevante en este proceso como las percepciones individuales, la cognición humana, la personalidad del líder y la dinámica de la toma de decisiones en grupo (Alden y Aran, 2016).

La evolución de estas visiones «desde abajo» ha ido de la mano con su transición de una primera a una segunda generación del APE. Para Neack, Hey y Haney (1995), la ampliación de metodologías, el desarrollo de perspectivas teóricas críticas, la consideración de fuentes domésticas y procesos políticos internos y la atención a elementos cognitivos en el nivel individual son las principales características de la segunda generación del APE norteamericano. Más aún, el enfoque cognitivista se distingue adicionalmente por ser protagonista del debate de las RRII entre racionalistas y reflexivistas, lo que se ha traducido en importantes aportes constructivistas críticos (Laffey y Weldes, 2004), posestructuralistas (Campbell, 1992) y feministas (Spike Peterson, 1995) al APE.

III. ANÁLISIS DE NIVELES Y UNIDADES DE LOS ENFOQUES DE ORIGEN LATINOAMERICANO

Antes de proceder a hacer una disección de niveles y unidades de análisis del APE latinoamericano, es pertinente vislumbrar algunas condiciones de partida que han de ser consideradas en todo estudio de esta naturaleza. La modelación de la política exterior de los países latinoamericanos en casi todos los casos ha estado marcada por una prelación de la práctica sobre el conocimiento teórico. Tickner (2008) apunta a señalar la constitución de los estudios de las RRII en América Latina a partir de la articulación con el campo de lo político, impidiendo erigir la «torre de marfil» que en Occidente ha separado a los académicos del «mundo real». En el sentido opuesto, los autores que intentan marcar esa diferencia terminan siendo alejados de la práctica de la política exterior por ser «demasiado académicos» (p. 745).

Debido a esta prevalencia de lo práctico sobre lo teórico, los decisores latinoamericanos se han diferenciado por ofrecer una escasa fundamentación al elaborar sus estrategias de política exterior. Carencia asociada al perfil profesional de quienes se han encargado mayormente de concebir e implementar la política exterior de cada país. Al ser manejada por décadas por abogados, la concepción de las políticas exteriores de los países latinoamericanos ha pasado por el filtro de la sujeción al derecho internacional. En México, durante la década de 1960 primaron los estudios con orientación jurídico-normativa (Borja Tamayo, 1997), mientras en Ecuador hubo una tradición más longeva de producción académica concerniente a los regímenes del derecho internacional y los principios de la política exterior (Bonilla, 2002). Algo similar a lo ocurrido en Chile (Heine y Aguirre, 2019) y Colombia (González y Mesa, 2020).

El pragmatismo reinante entre los decisores latinoamericanos conduce a que sus directrices obedezcan al momento y ubicación de cada país. De un lado, la evolución de la Guerra Fría, durante la que se pasó de una confrontación entre el capitalismo y el comunismo a una en la que el Sur pobre decide adelantar iniciativas de cooperación para hacer contrapeso al Norte rico, abrió interrogantes sobre América Latina en el mundo y posicionó nociones de desarrollo y autonomía con miras a afianzarla en el concierto internacional (Giacalone, 2012, p. 346). Del otro lado, su situación como zona productora de materias primas y su cercanía con el hegemón también han sido factores decisivos para pensarse en el mundo. En México, la vecindad geográfica y el peso histórico de sus relaciones con los EE. UU. han sido los factores externos más importantes para buscar formular una política exterior propia (Borja Tamayo, 1997, p. 19). En Colombia, desde hace décadas la doctrina en política exterior ha girado en torno a una misma dicotomía: la inclinación hacia el respice polum (alinear su política exterior a la estadounidense) o una cierta aproximación, con matices, al respice similia (conformarla en torno a sus relaciones de vecindad e igualdad) (González y Mesa, 2020).

En Nicaragua, el péndulo doctrinal entre la alineación incondicional a los EE. UU. y opciones alternativas es más alargado. Allí, la animosidad entre el somocismo y el sandinismo tuvo repercusiones serias en la política exterior, al caracterizarse el somocismo por una sumisión total a los designios de Washington y adoptar el sandinismo una posición distinta en cada uno de sus dos momentos en el poder: una política con intenciones neutrales, pero que paulatinamente fue deslizándose para acercarse al bloque soviético (primer momento) y una orientación explícitamente antiestadounidense (segundo momento) (Chialvo, 2020). Por su parte, en Cuba, el antes y el después de la revolución ha tenido tres momentos: (i) colonia informal de EE. UU.; (ii) asociación con la Unión Soviética, y (iii) diversificación, tras la disolución de esta última, de sus relaciones, en particular hacia América Latina y el Caribe (León Ortega, 2020).

Entre las comunidades epistémicas del APE se aprecia un mayor interés por la adaptación y apropiación de los enfoques norteamericanos o europeos. Si bien durante la Guerra Fría el desarrollo de la teoría de la dependencia y sus variantes en Argentina y Brasil puso el foco en las discusiones relativas al desarrollo, la autonomía y el Estado como elementos de adaptación, surgieron otras corrientes dirigidas a promover la apropiación de los modelos preexistentes en Occidente, sumando otras nociones como las de soberanía, poder y seguridad (Tickner, 2008, p. 745). Cabe destacar que, en el caso de Brasil, la «búsqueda de la autonomía» y la centralidad de este concepto entre su comunidad epistémica han llevado a su constante resignificación (incluso contradiciendo su sentido original) debido a una estrategia diplomática que buscó implantar una narrativa de continuidad a pesar del paso de los tiempos (Pinheiro y Soares de Lima, 2018).

Pese a que se han llevado a cabo reflexiones en la región con preferencias eclécticas o que exhortan al estudio de las particularidades como son los casos de Tomassini (1988) en Chile o de García Bedoya (2013) en Perú, esta sección se concentrará en los aportes con contenido teórico significativo.

III.1. Las visiones latinoamericanas «desde arriba» de la política exterior

Casi simultáneamente a lo ocurrido con su contraparte norteamericana, la transición entre el periodo 1950-1970 y el iniciado en 1980 condujo, en el seno de la comunidad epistémica latinoamericana, a pasar de la primacía de las visiones «desde arriba» a su combinación con las perspectivas «desde abajo» del APE. Mientras el primer periodo estuvo marcado por una fuerte focalización en el sistema internacional y en los estímulos que este brinda a los Estados para provocar una reacción y predeterminar su comportamiento, en el segundo, se hace explícita una voluntad por combinar el análisis de fuentes externas y dinámicas internas del APE (Van Klaveren, 1992). Del primer tipo de visiones, vale la pena destacar como las más relevantes la teoría de la dependencia, la doctrina de la autonomía, el realismo periférico y la interdependencia asimétrica estructural. En este trasegar por estas cuatro visiones, se aprecia un progresivo devenir de lo sistémico a lo estadocéntrico y de la autonomía a la aquiescencia como valor central.

La teoría de la dependencia se percibe como uno de los enfoques más innovadores de la región en el APE. Más aún, fue un enfoque que sirvió de inspiración a comunidades epistémicas tan disímiles como la europea o la china (Bernal-Meza, 2018). El principal defensor de este enfoque fue el argentino Prebisch. Su pensamiento sistémico-estructural parte de una visión centro-periferia de la economía política, cuya interpretación respecto de América Latina permite identificar los problemas de inserción de la región en el mercado global (sistema mundo capitalista). Este es el paso previo y necesario para abordar dichos problemas a través de medidas como un cierto nivel de endeudamiento externo y la promoción de las exportaciones (Bernal-Meza, 2016).

La propuesta de Prebisch se apoya en su diagnóstico sobre la desigualdad del comercio internacional, y en cómo los países centrales o industrializados sacan ventaja de su progreso técnico para obtener mayores beneficios en comparación a los bienes primarios que intercambian con los países de la periferia (Bernal-Meza, 2018, p. 78). Posteriormente, otros intelectuales, como los brasileños Dos Santos y Marini, fortalecerían esta visión desde la llamada teoría del subdesarrollo, al tiempo que el chileno Sunkel y el brasileño Furtado explorarían una variante enfocada en los obstáculos del desarrollo nacional (Míguez, 2017, p. 210).

La limitada eficacia práctica de la teoría de la dependencia tuvo como respuesta el surgimiento, a mediados de la década de 1970, de la doctrina de la autonomía, cuyos referentes más destacados fueron Jaguaribe en Brasil y Puig en Argentina. Se trata de una teoría concebida para comprender mejor y promover la reestructuración de los aspectos políticos del sistema internacional, que son la base de la posición hegemónica de ciertos actores, para así incrementar el margen de autonomía de los países latinoamericanos en el sistema (Bernal-Meza, 2005). Con esta finalidad, ambos autores apuntarían a la superación de la condición de dependencia, no de la manera de autosuficiencia o autarquía de la literatura autonomista de su época, sino de la de formulación de modelos de desarrollo alternativos a los preferidos por las grandes potencias (Pinheiro y Soares de Lima, 2018).

Para encarar este desafío, Jaguaribe desarrolla el Modelo Autónomo de Desarrollo e Integración de América Latina (MADIAL), que comprende los ámbitos económico (crecimiento en un marco de creciente transnacionalización de los países latinoamericanos), político-cultural (identificación de la función de las élites en la aceptación y perpetuación de la dependencia y su impacto sobre el inicio de un proceso de búsqueda de autonomía), social (comprensión del grado de integración/desintegración de las sociedades latinoamericanas y de sus niveles de pobreza, marginalidad, desigualdad y formación educativa) y científico-tecnológico (dimensión muy relevante para avanzar en la concreción de un proyecto de incremento de autonomía) (Simonoff y Lorenzini, 2019, p. 97).

Según el MADIAL, el sistema internacional se encuentra estratificado, existiendo cuatro niveles en la autodeterminación de los Estados: (i) mayor autodeterminación a nivel internacional, como disfrutaban EE. UU. y la extinta URSS; (ii) primacía regional, como la ejercida por la URSS sobre los territorios de Europa Oriental, y por otros Estados como la India, Indochina, Cuba y algunos países africanos; (iii) autonomía, al que pertenecen Europa Occidental, Japón y China; y (iv) dependencia, del que son parte aquellos países que «poseen nominalmente la condición de Estados soberanos, dotados de órganos propios de gobierno y acreditados como interlocutores independientes ante los otros Estados y organismos internacionales» (p. 93), pero que, sin embargo, están bajo el control y la dominación de los Estados incluidos en los tres primeros niveles (Jaguaribe, 1979).

El MADIAL resulta un medio para alcanzar la autonomía desde el desarrollo y la integración de América Latina, entendiendo que la autonomía hace referencia tanto al proceso de toma de decisiones como a un sistema simbólico. Así, en relación con el primer ámbito, la toma de decisiones de los Estados ha de responder a sus intereses nacionales, contribuyendo de este modo a «la superación de los condicionamientos objetivos de la realidad» (Brummer y Hudson, 2017, p. 16). Para el segundo ámbito, el autor subraya que el sistema simbólico se amolda al contexto de la Guerra Fría para entender los modelos en pugna (neoliberalismo y comunismo) con el fin de extraer de los mismos algunas características que puedan ser combinadas en un modelo de desarrollo heterodoxo. Así, las élites de cada Estado tienen la potestad de buscar un desarrollo autónomo integral desde su proceso de toma de decisiones sin perder de vista los constreñimientos propios del sistema internacional (Soreanu Pecequilo, 2021).

Puig retomó en Argentina los planteamientos de Jaguaribe para delimitar y analizar la cuestión de la autonomía. Para este autor, se ha de ser estratégico en la aplicación de este enfoque de política exterior porque es necesario comprender el sistema internacional en su conjunto, conservando «márgenes de maniobra en el marco de una relación dialéctica con la inserción en el régimen internacional, así como un instrumento válido para romper con la subordinación a la influencia y al poder del oligopolio de las potencias». La autonomía es percibida por Puig como «el desarrollo del interés nacional, objetivado por un uso racional» (Simonoff y Lorenzini, 2019, p. 102).

Con base en la dialéctica hegemonía/autonomía, esta teoría clasifica a los Estados en tres grupos según su función en el sistema internacional: (i) los repartidores supremos, que son las superpotencias mundiales que toman las decisiones normativas y políticas y supervisan su grado de cumplimiento; (ii) los repartidores intermedios, que son aquellos Estados que ejecutan las decisiones; y (iii) los receptores, que obedecen las normas y constituyen el resto del mundo. Puig entiende que esta jerarquía se mantiene porque hay una serie de acuerdos entre las grandes potencias que permiten sostener las asimetrías y consolidar la anarquía como elemento inescindible (Puig, 1984).

Varios autores latinoamericanos han revisitado las propuestas de Jaguaribe y Puig para adaptar la teoría de la autonomía a la evolución de la configuración del sistema internacional. Rusell y Tokatlian acuñaron el concepto de autonomía relacional para adecuarla al contexto de la Guerra Fría e incluir en sus observaciones las teorías no ortodoxas de las RRII (Villarroel, 2016, p. 16). Para ellos, la autonomía relacional «debe entenderse como la capacidad y disposición de un país para tomar decisiones con otros por voluntad propia y para hacer frente en forma conjunta a situaciones y procesos ocurridos dentro y fuera de sus fronteras» (Russell y Tokatlian, 2002, p. 176).

En la década de 1990, la teoría de la dependencia y sus variantes encontrarían en el realismo periférico del argentino Escudé una crítica conservadora que retoma la dialéctica entre centro y periferia y matiza la idea de autonomía para darle un toque más prudente (aquiescente) en la relación de los países de la periferia con los del centro. Al igual que Jaguaribe, esta postura aboga por una suerte de pragmatismo por las élites de los países latinoamericanos para evitar confrontaciones directas con su contraparte del centro. Sin embargo, si para Jaguaribe este pragmatismo es simultáneo a los procesos de aseguramiento de la autonomía, para Escudé la búsqueda de esta autonomía podría ser demasiado costosa para países poco poderosos. La concepción del sistema internacional de Escudé es más determinista y estática porque significa la existencia de un sistema jerárquico en el que los países que mandan imponen las reglas de juego en función de su interés nacional, al tiempo que los Estados que obedecen no tienen otra opción estratégica más que rebelarse a cambio de un costo inaceptable (Villarroel, 2016, p. 158). Los principios básicos de esta variante, según el propio Escudé son:

1) la política exterior de un país vulnerable, empobrecido y poco estratégico debe ser del más bajo perfil posible, para evitar la confrontación, salvo en aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa con su bienestar y su base de poder; adaptando sus objetivos políticos a los de esa potencia dominante; 2) esta política exterior debe formularse teniendo en cuenta la relación costos-beneficios materiales y considerando los riesgos de costos eventuales, y 3) ella requiere una reformulación y reconceptualización de la autonomía, en términos de la capacidad y los costos relativos de la confrontación. (1992, p. 128)

Si bien Escudé enmarca la mayoría de sus tesis en el paradigma realista, llama la atención su alejamiento del mismo en varios de sus análisis al involucrar factores ideacionales, como las culturas políticas local y doméstica y el régimen político, a la hora de definir las estrategias diplomáticas de los Estados (Villarroel, 2016).

Otros tratadistas de la región encontraron inspiración en las visiones marxistas y realistas. Así, en México, Meyer (2008) tomó como idea central la noción de soberanía para contrastar sus versiones dependiente y relativa en relación con el vínculo especial que une a su país con los EE. UU. Vínculo que a lo largo del siglo XX e inicios del XXI explica la «debilidad y dependencia» hacia el vecino del norte. Por su parte, Ojeda (1976) adoptó una posición propia del realismo periférico al exhortar a los decisores mexicanos a evitar una confrontación palpable con el actor hegemónico, y reivindicar la tradición mexicana de seguir una política exterior respetuosa del derecho internacional y conciliadora ante cualquier confrontación. En la Venezuela de Chávez se optó por seguir una línea más cercana a la «autonomía confrontacional» y se leyó la dependencia como un problema político antes que económico. En Colombia, los estudiosos del APE profundizaron en el debate dependencia-autonomía, subrayando el peso de los factores domésticos y su interacción con los externos como elementos que optimizan la capacidad de negociación de un Estado desde la visión de la autonomía relativa. En el Chile de la dictadura, la influencia realista fue intensa al buscar fortalecer los estudios de seguridad nacional y de geopolítica en una academia dirigida por militares (Giacalone, 2012). En Ecuador, la obra del realista Morgenthau fue influyente en los estudios sobre APE (Bonilla, 2002).

El componente liberal del debate entre paradigmas de las RRII tuvo una notable influencia en México, particularmente en la década de 1980 con la teoría de la interdependencia compleja. El trabajo de García y Griego sobre la estructura de poder entre México y EE. UU., denominada interdependencia asimétrica estructural, explicó el valor de la interdependencia compleja, y su desagregación temática, en el marco de la negociación bilateral, siempre y cuando los intereses de seguridad de los EE. UU. no estuvieran comprometidos (Borja Tamayo, 1997, pp. 38-39). Al igual que el realismo periférico, la interdependencia asimétrica estructural prescribe una postura aquiescente, con un modesto agenciamiento, para los países latinoamericanos.

III.2. Las visiones latinoamericanas «desde abajo» de la política exterior

Al indagar por las visiones «desde abajo» del APE latinoamericano, se descubre que los enfoques burocráticos y cognitivos son también los preponderantes en América Latina. En México hubo un auge de los estudios con enfoque burocrático. Pellicer estudió la política exterior de su país hacia la Revolución cubana usando como unidades de análisis a los empresarios, los grupos de derecha afines a la Iglesia católica y las fuerzas de izquierda. Casar y González explicaron la decisión mexicana de ingresar al GATT, presentado particular atención a la actuación de los presidentes López Portillo y De la Madrid en la decisión inicial de no formar parte de la organización para luego cambiar su posición. El margen de maniobra del presidente y las pugnas entre los grupos de interés son los aspectos por destacar de la investigación (Borja Tamayo, 1997, pp. 36-37). En cuanto a Colombia, Cardona (2004) evaluó el proceso de decisión que llevó a la concepción y puesta en marcha del Plan Colombia. De este trabajo se puede rescatar cómo el gobierno de Clinton decidió elevar el perfil del «asunto colombiano» al delegar en funcionarios de mayor nivel del Departamento de Estado los pormenores del programa de cooperación antinarcóticos.

Con respecto al enfoque cognitivista, debe considerarse el constructivismo como la matriz de entendimiento predilecta del presente siglo. En el Brasil de la redemocratización, el enfoque pluralista ha brindado nuevos elementos al APE, al sumar a las opciones con que cuentan los Estados las percepciones sobre intenciones, capacidades y acciones. De esta manera, teóricos como Silva han añadido elementos cognitivos como las ideas, las creencias y las percepciones a la comprensión del funcionamiento del Estado. Además, Cervo ha conceptualizado la política exterior como una estructura sostenida por un paradigma compartido por la élite gobernante, el cual implica una serie de valores que llevaron, en su momento, a Brasil a inclinarse por el desarrollo económico por la vía de la industrialización y la búsqueda de un entorno internacional pacífico (Giacalone, 2012, p. 338). Por su parte, Cardoso (2019) combina el constructivismo con la teoría del Estado gramsciana y el concepto de red de gobernanza para analizar las dinámicas de poder que moldean la naturaleza de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Con esta combinación, logra dar elementos de entendimiento de la fragmentación de la política exterior brasileña y del rol de los actores no estatales para afirmar que dicha fragmentación no responde automáticamente a fenómenos sociopolíticos como la globalización, la liberalización o la democratización, sino que también es el resultado de un proceso de transformación estatal y de modos de gobernanza que han tenido lugar en el país desde la década de 1970.

En Colombia, Guaqueta (2001) y Borda (2002) adoptan la perspectiva constructivista para adentrase a la guerra contra las drogas. Así, Guaqueta retoma el Plan Colombia como una oportunidad para analizar el juego de percepciones de los decisores estadounidenses sobre la identidad de Colombia como un «otro» y los actos derivados de esas percepciones. Borda hace un acercamiento histórico a los elementos causales y constitutivos de las iniciativas antidrogas estadounidenses. Así mismo, Puyo (2009) propone una interpretación desde esta óptica de la política exterior del país desde 1902, mientras que Prieto (2016) reconstruye la dimensión intersubjetiva de la identidad para observar la estructuración de la Comunidad Andina de Naciones.

En Venezuela, Luna Ramírez aplica el cambio de la identidad y las percepciones de la política exterior de su Estado después de 1999 en la conformación de un eje antiestadounidense (Giacalone, 2012, p. 347), mientras que Guerra-Barón (2019) hace un comparativo entre varios gobiernos peruanos para evidenciar la estructuración y la redefinición del discurso de la élite en función del pragmatismo que le exigían las circunstancias. Finalmente, León Ortega (2020) constata cómo los rasgos de la personalidad del mandatario cubano Díaz-Canel impactan la política exterior de su gobierno. De esta manera, los elementos ideacionales, geográficos e históricos «dan forma al proceso de pensamiento de quien desarrolla e implementa la política exterior» (p. 92).

IV. IMITACIÓN, INNOVACIÓN Y PROSPECTIVAS

El ejercicio de contrastar el entendimiento que tiene la academia latinoamericana de la interacción de niveles y unidades de APE con el de sus homólogos norteamericanos conduce a algo más allá de la visualización de un sistema y sus partes. Este exhorta también a la planificación de estrategias novedosas o a la invocación de marcos analíticos alternativos cuyo propósito sea el de cuestionar el statu quo mundial y actuar al respecto. Este llamado a discernir qué vale la pena ser emulado de las comunidades epistémicas del centro y qué merece ser prescrito al reconocer las propias especificidades evoca a Mearsheimer (2001), quien considera la imitación y la innovación como dos objetivos centrales en la carrera por el poder que sostienen los Estados poderosos. Imitación de las buenas prácticas de sus rivales en la competencia por la seguridad e innovación como un medio para obtener métodos inteligentes para ganar poder a expensas de sus rivales (p. 140). Estos conceptos propios de las teorías realistas, lejos de ser reivindicados, permiten, sin embargo, valorar la situación del APE latinoamericano.

De esta manera, sea para acceder a su desarrollo, su autonomía o su soberanía, o sea para no perder el poder conseguido, imitación e innovación pueden conformar los dos momentos de la política exterior latinoamericana para la consecución de dichos fines. Una empresa en la que la academia está convocada a colaborar desde el APE, a pesar de que en el presente siglo no solo no ha avanzado en la innovación en este campo, sino que ha retrocedido en el ámbito de la imitación. Así, la investigación de Risse, Wemheuer-Vogelaar y Havemann (2022) sobre teorías de las RRII muestra una insignificante interacción de académicos de la periferia entre sí, ni siquiera en la misma región, y un afán cada vez mayor de estos por conectarse con las comunidades epistémicas del centro, puesto que se comparte la sensación de que el conocimiento producido tiene que pasar por el «núcleo transatlántico» para ser reconocido mundialmente.

No obstante, para el caso específico del APE esta imitación de las teorías del centro no ha sido comprehensiva. Mientras que ha habido réplicas latinoamericanas del debate entre los paradigmas realista y liberal de las RRII, no ha sucedido lo mismo en relación con el debate entre racionalistas y reflexivistas en las comunidades epistémicas del centro. El fervor de numerosos académicos de países como Brasil o Colombia por convertir al constructivismo en el marco analítico de sus investigaciones no significa tomar una postura reflexivista. Lo anterior dado que el constructivismo, sobre todo el de Wendt (que es el más utilizado), al igual que el neogramscismo, son enfoques de transición entre los racionalistas y los reflexivistas. Al indagar por las teorías propiamente reflexivistas (posestructuralismo, teoría crítica, ciertos feminismos o poscolonialismo) en los APE latinoamericanos, los aportes son imperceptibles al lado de los de sus homólogos norteamericanos.

Las razones para llegar a este punto de involución pueden ser varias. La principal de ellas radicaría justamente en la primacía de lo práctico sobre lo teórico en la elaboración
de la política exterior de los países latinoamericanos. La puerta giratoria entre la academia y la diplomacia, incluyendo el reclutamiento por organismos multilaterales como la CEPAL de varios de los autores aquí mencionados, así como el nombramiento de otros tantos como ministros o consejeros, ha sido determinante para dar preferencia a teorías elaboradas con el fin de «resolver problemas» prácticos en el corto y medio plazo, en vez de aquellas concebidas para repensar el orden social e internacional. Posiblemente por ello, el paso de las visiones «desde arriba» hacia las «desde abajo» del APE latinoamericano no estuvo acompañado del salto hacia el reflexivismo.

En consecuencia, la propuesta de este artículo se dirige en dos direcciones. Primero, se aboga por una actualización en los debates contemporáneos de las RRII en general y del APE en particular. Al imitar estos debates, existirán mejores opciones no solo para explicar, sino también para entender las problemáticas de nuestro contexto. Segundo, algo digno de ser rescatado de las visiones latinoamericanas «desde arriba» del APE, y que merece ser restablecido, es la configuración de redes académicas regionales que se establezcan como espacios permanentes de diálogo entre pensadores de la región con vistas a innovar perspectivas propias construidas socialmente desde nuestro lugar en el mundo.

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